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关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

来源: 新华报业网   作者:  2017-01-25 18:01:00

  中共江苏省委办公厅文件

  苏办发〔2017〕2号

  ★

  省委办公厅省政府办公厅

  印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》的通知

  各市、县(市、区)党委和人民政府,省委各部委,省各委办厅局,省各直属单位:

  《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》已经省委、省政府领导同志同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

  中共江苏省委办公厅

  江苏省人民政府办公厅

  2017年1月13日

  (此件公开发布)

  关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

  实行农村土地所有权承包权经营权三权分置(以下简称“三权分置”),是新形势下集体所有制具体实现形式的重大探索创新。为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔2016〕67号)精神,紧密结合江苏实际,现就完善我省农村土地“三权分置”办法提出如下实施意见。

  一、充分认识完善农村土地“三权分置”办法的重要意义

  改革开放之初,在农村实行家庭联产承包责任制,将土地所有权和承包经营权“分离”,所有权归集体,承包经营权归农户,极大调动了广大农民群众生产热情,有效解决了温饱问题,农村改革取得重大成果。随着社会主义市场经济的不断发展完善,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。江苏是全国最早推行农村土地产权制度改革的省份之一,泗洪县上塘镇垫湖村与安徽省小岗村同时推行大包干,被誉为中国农村改革的发祥地。伴随工业化、城镇化加速推进,我省农村劳动力大量转移,农地关系发生深刻变化,到2016年全省农地流转面积突破3200万亩,土地流转率超过一半,农地流转呈现主体多元化、方式多样化的趋势。总的看,我省“三权分置”格局已基本形成,但还存在“三权”界限不清、权利主体不明、土地流转机制不够健全等问题。适应形势发展需要,积极完善农村土地“三权分置”办法,是贯彻中央关于完善农村基本经营制度的重要举措,也是建立明晰土地产权关系,维护农村集体、承包农户、经营主体权益,发展多种形式适度规模经营的必然要求,对于提升我省土地资源合理利用水平、推动现代农业建设、促进农民增收具有重要作用。全省各地各有关部门要切实提高对“三权分置”重要性的认识,妥善处理“三权”关系,正确运用“三权分置”理论指导改革实践,积极探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

  二、准确把握实行农村土地“三权分置”的总体要求

  (一)指导思想。深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神,按照省第十三次党代会的部署要求,围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,加快建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村增添活力,为实现“聚力创新、聚焦富民,高水平全面建成小康社会”目标夯实土地制度基础。

  (二)基本原则。

  ——坚持农民主体。尊重农民意愿,维护农民合法权益,把选择权交给农民,发挥其主动性和创造性,加强示范引导,不搞强迫命令,不搞一刀切。

  ——坚持政策底线。坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。

  ——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性,保持足够历史耐心,不急不躁、审慎稳妥推进改革,由点及面开展,逐步将实践经验上升为制度安排。

  ——坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。

  ——坚持市场取向。在落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权过程中,充分尊重市场规律,发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用,努力实现经济和社会效益最大化。

  三、加快形成农村土地“三权分置”格局

  (三)落实集体所有权。农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权根据农民意愿,将农户退出或流转给农民集体的承包地,以及集体机动地直接组织生产经营,兴办合作农场,或对外发包;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。发达地区应探索建立生态补偿机制,鼓励农民集体保护耕地数量和质量,促进土地资源可持续利用。承包农户转让土地承包权的,须经农民集体同意,并在本集体经济组织内进行;向本集体经济组织以外的经营主体流转土地经营权,须向农民集体书面备案。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

  (四)稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变,严格保护农户承包权。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地,流转价格、流转期限由流转双方协商议定,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;有权以承包土地经营权入股组建土地股份合作社,发展农业适度规模经营,并按承包土地的股份享受经营收益;有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

  (五)放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中,要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,依法依规发展种养结合、改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。因承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的,经营主体有权依法获得合理补偿。加强对土地经营权的保护,引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。

  四、确保“三权分置”稳步实施

  (六)全面完成确权登记颁证工作任务。确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系,才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。全面完成农村集体土地所有权确权登记颁证工作,依法明确农村集体土地所有权主体代表,确保农村集体土地所有权证书发放到位。及时提供确权登记成果,切实保护好农民的集体土地权益。全面完成农村承包地确权登记颁证工作,做到地块、面积、合同、证书“四到户”,面积、合同、登记簿、证书“四相符”,切实保护农户承包土地的用益物权。建立全省统一的农村土地承包经营权信息应用平台,形成承包合同网签管理系统,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。加快确权登记颁证成果应用,逐步扩大承包经营权权能。通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对经营主体的土地经营权予以确认,促进土地经营权功能更好实现。

  (七)建立健全土地流转规范管理制度。土地经营权流转,是实施“三权分置”、放活经营权的主要方法,必须依法依规、有序推进。要充分尊重农民在流转中的主体地位,农民集体组织统一流转,要征得承包农户同意并履行书面委托手续。土地流转期限超过一年的,要签订规范的书面流转合同,可以由乡镇农经部门或农村产权交易市场鉴证。加快实现农村产权交易市场县域全覆盖,建立全省统一联网的农村产权交易信息服务平台,健全市场运行规范,为流转双方提供信息发布、产权交易、合同鉴证、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。对流转用于粮食规模经营的土地租金,全面推行“实物计租、货币兑现”的定价办法,兼顾承包农户和经营主体的合理收益。要加强对工商资本租赁农地的监管,防止强制农户流转,注意土地流转风险防范。土地经营权流转、集中和规模经营程度,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。

  (八)构建新型经营主体政策扶持体系。新型经营主体是实施“三权分置”,放活经营权,发展农业适度规模经营的主要力量。要推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等新型经营主体共同发展,创建示范家庭农场,积极实施“智·能”家庭农场主培训行动,开展农民专业合作社规范化建设整体推进行动,巩固扩大农民合作社综合社试点,培育扶持“双带”(带动农户、带动产业)型龙头企业。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策。加快推进新型职业农民培育整省试点,大力开展教育培训、规范管理和政策支持“三位一体”的新型职业农民全程培育,将职业农民培养成建设现代农业的主导力量。

  五、强化“三权分置”的组织保障

  (九)加强组织领导。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。各级党委、政府要充分认识“三权分置”的重要意义,尽快研究制定具体落实措施,建立健全完善“三权分置”办法的政策支持体系。坚持问题导向,对实践中出现的新情况新问题要密切关注,及时总结,适时调整完善措施。加大政策宣传力度,注重典型示范,营造良好舆论氛围和工作环境。加强工作指导,强化干部培训,提高政策执行能力和水平。建立检查监督机制,督促各项任务稳步开展。各有关部门要按照职责分工,相互支持配合,强化协调沟通,形成齐抓共管局面,合力推动“三权分置”有序实施。

  (十)鼓励基层探索创新。完善“三权”关系,丰富“三权分置”的具体实现形式,离不开广大基层干部群众的实践探索。充分尊重基层首创精神,在把握方向、坚守底线的前提下,鼓励基层结合实际,积极探索,依靠改革创新破解难题。支持在实践中积极探索落实农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式,合理界定农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。激发广大农民群众和基层干部的改革热情,创建发展符合当地实际、遵循市场规律、促进农民增收的农村土地经营模式,让农民群众有更强的获得感。

  (十一)确保农村社会稳定。完善“三权分置”办法涉及多方权益,容易引发矛盾纠纷,必须高度重视,妥善调处化解,维护农村社会稳定。要建立和完善“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的多元化纠纷调处机制,加强乡村土地承包调解组织和队伍建设,建立健全符合当地实际、方便群众、快捷高效的乡村调解组织、调解程序和调解方式。综合运用人民调解、行政调解、司法调解手段,加强部门配合与协作,形成调解工作合力,有效化解土地承包经营纠纷。强化农村土地承包经营纠纷仲裁体系,仲裁委员会要按照“设立一个场所、建立一支队伍、出台一个规范、制定一部章程、保障一笔经费”的“五个一”要求,加强能力建设,正常开展仲裁工作。对进入诉讼程序的纠纷,依法审慎办理。要确保将农村土地承包经营纠纷化解在基层、解决在当地,防患于未然,切实维护好农村社会稳定。

  中共江苏省委办公厅2017年1月13日印发

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编辑:邓晓琦

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