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江苏省贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》实施方案

来源: 新华报业网   作者:  2016-12-29 14:43:00

  苏发〔2016〕30号

  中共江苏省委 江苏省人民政府关于

  印发《江苏省贯彻落实〈法治政府建设实施

  纲要(2015—2020年)〉实施方案》的通知

  各市、县(市、区)委,各市、县(市、区)人民政府,省委各部委,省各委办厅局,省各直属单位:

  现将《江苏省贯彻落实〈法治政府建设实施纲要(2015—2020年)〉实施方案》印发给你们,请结合实际认真贯彻执行。

  中共江苏省委

  江苏省人民政府

  2016年7月8日

  江苏省贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》实施方案

  为深入推进依法行政,加快建设法治政府,根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(中发〔2015〕36号),紧密结合江苏实际,制定本实施方案。

  一、法治政府建设总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神,按照协调推进“四个全面”战略布局要求,坚持党的领导和法治为民,维护宪法法律权威和社会公平正义,自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,把政府工作全面纳入法治轨道,依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力,运用法治思维和法治方式引领改革发展、推动民生改善、维护社会公正,依法协调处理各种利益问题,加快建设法治政府,弘扬社会主义法治精神,使法治成为江苏核心竞争力的重要标志,为建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏提供有力法治保障。

  (二)总体目标。到2020年,基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,依法行政和法治政府建设水平处于全国前列,人民群众对法治政府建设的满意度达90%以上。

  (三)评价标准。

  ——政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制基本形成,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行。

  ——依法行政制度系统完备、科学规范、运行有效,政府管理各方面制度更加成熟定型,立法决策与改革决策相衔接,立法进程与发展进程相适应,提出的地方性法规草案、制定的规章和规范性文件符合宪法法律规定的权限和程序,充分反映客观规律和最广大人民群众的根本利益。

  ——行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,重大行政决策制度机制健全,重大决策事项目录化管理、全过程记录、立卷归档,违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正,行政决策公信力和执行力大幅提升。

  ——权责统一、权威高效、保障有力的行政执法体制建立健全,法律法规规章严格公正实施,行政执法责任制全面落实,违法行为及时查处和制裁,公民、法人和其他组织的合法权益切实保障,经济社会秩序得到有效维护。

  ——科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成,惩治和预防腐败体系进一步健全,各方面监督形成合力,问责制度有效落实,政务公开实现制度化、标准化、信息化,政府更加自觉地接受人大监督、政协民主监督、司法监督、审计监督和社会、舆论等各方面监督。

  ——公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成,行政机关在预防解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥,公民、法人和其他组织的合法权益切实维护,社会矛盾有效预防和化解,通过法定途径有序解决矛盾纠纷的比例大幅提高,非理性维权现象大幅减少。

  ——法治教育培训、法律知识考试、法治能力考察等制度完备,政府工作人员特别是领导干部带头尊法学法守法用法,恪守合法行政、合理行政、廉洁行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求,法治思维和依法行政能力不断提升。

  二、依法全面履行政府职能

  (四)深化行政审批制度改革。根据国家有关要求,全面清理行政审批事项,建立行政审批清理审核论证机制。对保留的行政审批事项实行目录化、编码化、动态化管理。全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理,提高行政效能,激发社会活力。加大向基层政府下放审批权限力度,凡设定依据规定由县级以上行政机关实施的行政审批事项,除省、市本级事项和需省、市政府统筹协调、综合平衡的事项外,一律交给县级行政机关直接审批。严格控制新设行政许可,加强合法性、必要性、合理性审查论证。省政府一般不再新设行政许可事项,因特殊需要确需新设的,须严格执行《中华人民共和国行政许可法》规定的范围和程序。法律法规未设定行政许可的管理事项,行政机关不得以备案、年检、监制、认定、认证等形式变相实施行政许可。在试点基础上,加快推进相对集中行政许可权工作。

  最大程度减少对生产经营活动的许可,加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度。做好已取消和下放行政审批事项的落实衔接,鼓励大众创业、万众创新。最大限度缩小投资项目审批、核准的范围,切实转变政府投资管理职能,确立企业投资主体地位,制定并公开企业投资项目核准目录清单,企业投资项目除关系国家安全、生态安全、环境保护、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,一律由企业自主决策,政府不再审批。优化企业投资流程,全面推行“互联网+”联合评估、联合审图、联合勘探、联合验收,探索实行“多评合一”“以表代书”等评估方式。加快建设信息共享、覆盖全省的投资项目在线审批监管平台,推动落实企业投资项目线上并联核准制度,建立协同监管机制。最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。建立职业资格管理长效机制,加快形成全省职业资格目录清单,对没有法律依据和地方设置的职业资格认定一律取消。清理规范增加企业公民负担的证照。

  开展清理规范行政审批中介服务专项治理,建立行政审批中介服务项目目录清单和行政审批中介服务收费目录清单,通过脱钩、放开市场等措施,切断行政机关与中介服务机构之间的利益链,坚决整治“红顶中介”。

  (五)建立健全权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。推进权力清单标准化建设,完善权力清单和责任清单管理工作,实现省市县三级相同权力事项的名称、类型、依据、编码相统一,明确省市县三级分工,压缩自由裁量权。推动权力清单、责任清单“两单衔接”工作,做到权力与责任相互对应、权力与利益彻底脱钩。行政主体和机构编制部门定期或不定期对行政权力事项进行评估,根据评估结果,提出清理意见。落实国家实行市场准入负面清单制度,清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。进一步清理规范行政事业性收费和政府性基金,清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目,凡没有法律法规依据、越权设立的收费基金项目,政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能以及主要目的是养人、违背市场经济基本原则的行政事业性收费,没有法定依据的行政审批中介服务项目收费,一律取消。对涉及企业和民生的行政事业性收费进行全面梳理,切实减轻企业和公民负担。严格征收管理,擅自提高征收标准、扩大征收范围的,一律停止执行。

  (六)优化政府组织结构。完善行政组织和行政程序制度,推进行政机构、职能、权限、程序、责任法定化。深化行政体制改革,完善省直管县(市)体制改革试点,落实属地管理和监管责任。深化行政管理体制试点镇改革,赋予其与人口和经济规模相适应的行政管理权限。优化机构设置、职能配置、工作流程,按照同一件事情由一个部门负责的原则,整合职能相近的机构,解决机构设置过细、部门各自为政和职能交叉、推诿扯皮等问题。积极稳妥实施大部门制,加大市场监督、农业农村、交通运输、城市规划建设等领域的机构职责整合力度,加快形成精干高效的政府组织体系,探索构建“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”基层政府治理架构。

  创新行政管理方式,完善政府绩效管理制度,健全绩效管理结果综合运用机制。加强政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责,健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法规规章制度,加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。推进各级政府事权规范化、法治化,进一步理顺省以下各级政府的事权关系,明确各层级政府的职责权限,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。

  (七)加大法治市场建设力度。对涉及市场准入、经营行为规范的地方性法规、政府规章和相关规定进行全面清理,废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除部门保护、地区封锁和行业垄断。完善主要由市场决定价格的机制,大幅缩减政府定价种类和项目,全面放开竞争性领域商品和服务价格。深化商事制度改革,继续清理工商登记前置审批,加快工商登记后置审批改革。按照中央要求,能后置审批的事项,一律后置审批;能取消的前置审批项目,一律取消。进一步推进工商注册登记制度便利化,在全面实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”登记制度改革的基础上,再整合社会保险登记证与统计登记证,实现“五证合一、一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记管理,实行“一址多照”和“一照多址”。

  加强事中事后监管,创新市场监管方式,构建行政监管、信用监管、行业自律、社会监督相结合的综合监管体系。建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制,实行综合监管。推广随机抽查,建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制,制定统一的执法检查表格、随机抽查事项清单、事中事后监管责任清单,建立随机抽查对象库、执法检查人员名录库和统一的市场监管信息平台。探索实施“互联网+监管”新模式,积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段进行监管。

  加快公共信用信息平台建设,建立法人和其他组织统一社会信用代码制度,推动地方、行业信用信息系统建设及网络互联互通,构建市场主体信用信息公示系统。推动自然人信用信息和隐私保护地方立法,依法保护企业和个人信息安全。健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,建立健全环境保护、食品安全、劳动保障、税收征管、投资融资、安全生产等重点领域失信严重程度分类管理和严重失信联合惩戒制度,推动严重失信“黑名单”公示工作。加强知识产权保护和运用,严厉打击侵权假冒行为。

  根据国家改革要求,完善外资管理制度规范,保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进和服务体系,支持企业扩大对外投资,推动装备、技术、标准、服务走出去。

  (八)创新社会治理。加强社会治理制度、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设,以实施社会治理创新工程为载体,提高社会治理科学化和法治化水平,努力建设平安中国示范区。制定社会组织管理办法,强化行业自律,健全登记审查、年度检查、等级评估、信息公开等制度。完善政府向社会组织购买服务操作办法和监督评价机制,推动政府由服务生产者向组织监管者转变。支持发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范引导网络社团社群健康发展,加强监督管理。推进社会自治,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的作用。明晰政府与基层群众自治组织的权力边界和职责范围,制定基层自治组织协助社会管理和公共服务清单,推进政府治理和社会自我调节、居民自治有效衔接、良性互动,逐步实现“政社互动”全覆盖。

  全面推进智慧平安江苏建设,完善社会治安综合治理体制机制,健全并落实领导责任制。以信息化为支撑进一步完善立体化、现代化社会治安防控体系,有效防范管控影响社会安定的问题,保护人民群众生命财产安全。强化应急管理体系建设,提高公共突发事件防范处置能力。坚持以防为主、防抗救相结合,全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。完善和落实安全生产责任和管理制度,加强安全生产基础能力建设,加大监管执法力度,加强全民安全意识教育,及时排查和化解安全隐患,坚决遏制重特大安全生产事故发生。依法惩治危害安全生产领域刑事犯罪和安全生产监管领域的失职渎职犯罪。贯彻食品药品安全战略,实施食品药品安全江苏行动计划,强化监管专业能力建设,建立科学完善的安全技术支撑体系。坚持产管并重,严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。加强与司法机关协作配合,依法打击危害食品药品安全犯罪。

  (九)优化公共服务。着力促进教育、科技、卫生、文化等社会事业健康发展,强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,实现基本公共服务标准化、均等化、法治化。完善公共财政体制,依法保障基本公共服务支出。建立健全政府购买公共服务制度,明确基本公共服务范围和标准,公开政府购买公共服务目录,并对目录进行动态调整。加强政府购买公共服务质量监管,全面提升优质公共服务产品供给能力、覆盖水平和使用效率。推进公共服务提供主体和提供方式多元化,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制向社会购买。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引社会资本参与。

  加快建设省级政务服务综合性平台,推进行政审批服务、公共资源交易、公共服务等“1+3”平台一体化建设,完善政务服务体系,形成“一办三中心”政务服务格局,进一步提升政府公共服务能力。全面实行审批服务“三集中三到位”,大力推行“互联网+政务服务”,完善统一规范的网上办事大厅和实体大厅,打造“线上线下、虚实一体”五级互联贯通的政务服务平台,实现部门间数据共享。深化公共资源交易领域市场化改革,有序整合交易平台,完善交易体制机制和配套制度,形成统一规范的公共资源交易体系。

  (十)强化生态环境保护。深入实施生态文明建设工程,积极开展生态文明示范区建设,建设美丽宜居新江苏。加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明制度规范,重点加快在农业、林业、河湖、农田水利、南水北调、湿地保护、生物资源多样性恢复、地下水管理与保护、气象保障等方面的地方立法进程。

  深化资源型产品价格和税费改革,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,积极开展节能量、排污权、碳排放权、水权交易试点,健全覆盖全省主要流域的水环境区域补偿制度和跨区域危险废弃物处置生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制,先行开展生态环境管理制度综合改革试点,完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究和生态环境损害赔偿制度。对领导干部实行自然资源资产离任审计,探索制定领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。

  三、完善依法行政制度体系

  (十一)健全政府立法体制机制。严格执行《中华人民共和国立法法》规定,政府立法坚持立改废释并举,主动适应全面深化改革和全面依法治国需要,对不适应改革和经济社会发展要求、与法律法规相抵触或有违公平的地方性法规、政府规章,及时予以修改和废止。建立政府提请人大常委会对地方性法规及时修改废止的工作机制。法规规章所依据的法律和行政法规修订、废止的,法规规章实施部门应于法律和行政法规修订、废止决定颁布之日起,3个月内向政府提出修改或废止法规规章的方案。加强规章解释工作,明确规章含义和适用法律依据,通过法规规章颁布施行新闻发布会、法规规章释义、具体问题适用解答等方式,推动法规规章有效实施。

  完善规章制定程序,健全立项、起草、论证、协调、审议机制,推进政府立法精细化。完善立法项目征集和论证制度,政府制定立法计划,应当向社会公开征集立法项目建议。通过开展立法前评估等方式,充分论证立法项目的必要性和可行性,根据立法需求和急缓程度合理配置立法资源。完善立法风险评估制度,对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大立法事项开展风险评估。有效防止部门利益和地方保护主义法律化,建立由政府立法工作人员、富有经验的执法部门工作人员和专家学者共同参与的法规规章起草机制,政府可以委托第三方起草法规规章草案,重要行政管理法规规章由政府法制机构组织起草。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见并协调决定,不能久拖不决。经充分协调不能达成一致意见的,政府法制机构应当列明各方理由和依据,提出倾向性意见,及时报政府讨论决定。定期开展规章立法后评估,提高政府立法科学性。

  建立法规规章实施情况报告制度,新实施法规规章满1年,实施部门应向政府报告法规规章实施情况。加快推进区域制度一体化建设。明确省市立法权力边界,避免和减少省市重复立法,提高地方立法工作整体水平。新取得立法权的市人民政府应加强立法工作机构和队伍建设,在政府法制机构综合设置立法处室,配备专门从事立法工作的人员。

  (十二)加强重点领域政府立法。围绕党委、政府中心工作,加快推进深化经济体制改革、建设社会主义民主政治、保障和改善民生、创新社会治理、促进可持续发展以及加强政府自身建设等领域的政府立法。围绕深化经济体制改革,制定完善科学技术进步、知识产权保护、社会信用管理、科技成果转化、中小企业创新、技术市场发展、科技金融结合、科技资源共享等方面的法规规章;围绕加强社会主义民主政治建设,制定完善基层组织建设、企业民主管理、行政审批管理以及行政监督管理、行政组织管理等方面的法规规章;围绕发展社会主义先进文化,制定完善社会科学普及、历史文化街区和传统村落保护、文化艺术品市场监管、网络安全保障等方面的法规规章;围绕保障和改善民生、创新社会治理,制定完善教育、就业、养老、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全等方面的法规规章;围绕促进可持续发展,制定完善农村集体资产、农业技术推广、能源资源节约利用、自然生态保护、公众环境权益保障、太湖水污染防治等方面的法规规章。市级人民政府依据《中华人民共和国立法法》的规定制定政府规章,加强城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的政府立法。

  坚持在法治中推进改革、在改革中完善法治,实现立法和改革决策相统一、相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。以破解改革发展难题为导向,更加突出立法对改革发展的引领推动作用,研究改革方案和措施应同步考虑涉及的立法问题。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,要及时上升为法规规章;对条件不成熟、需要先行先试的改革举措,按照法定权限和程序作出授权。

  (十三)提高政府立法公众参与度。拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全法规规章起草征求人大代表意见制度,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。法规规章起草部门向政府报送立法项目送审稿,必须附具征求人大代表、政协委员、民主党派以及其他社会组织和社会公众意见的情况。建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及重大利益调整的论证咨询机制。政府法制机构可以依托科研院所、法律服务机构、法学会等建设或者共建地方立法研究评估与咨询服务基地,开展立法理论研究和实践调查、法规规章草案重要制度设计等政府立法服务。充分发挥基层立法联系点作用,建立基层立法联系点动态调整和立法协助机制,推动基层立法联系点参与立法起草和审核。

  拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的,应采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外,法规规章草案应通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见,不仅公布法规规章草案文本,还应公开立法背景、立法缘由和其他辅助性材料,公布期限一般不少于30日。加强与社会公众的沟通,健全公众意见采纳情况的说明与反馈机制,保护公众参与政府立法的积极性。

  (十四)突出规范性文件监督管理。完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。健全规范性文件合法性审查机制,界定审查范围,明确审查内容和标准,细化审查流程,落实审查责任,确保规范性文件合法有效。行政机关应本着精简、效能的原则,在不违背法律法规规章规定的前提下,严格依照法定职权制定规范性文件,不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用、机构编制等事项,不得减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务。制定规范性文件,应通过多种方式听取社会公众、行政相对人、行业协会和专家的意见。涉及人民群众切身利益的规范性文件,应通过网络、报纸等媒体向社会公开文件草案。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件,应按照法定要求和程序予以公布,未经公布的不得作为行政管理依据。制定规范性文件,应同时建立规范性文件制定卷宗,反映起草、征求意见、合法性审查、审议、决策等全过程。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,做到有件必备。法制机构要严格履行规范性文件备案审查职责,从规范性文件制定职权、内容、程序、形式等方面进行审查,做到有备必审、有错必纠。依法处理公民、法人或其他组织提出的规范性文件审查建议。建立常态化的规范性文件第三方评价机制,组织开展专家点评活动。建设规范性文件公众查询评价系统,对报送备案的所有规范性文件,实现网上查询和在线评价。

  (十五)建立规章和规范性文件清理长效机制。根据全面深化改革和经济社会发展需要,以及上位法制定、修改、废止情况,及时清理有关法规规章和规范性文件。建立完善规章和规范性文件定期清理制度,实行集中清理、专门清理相结合,规章每隔5年、规范性文件每隔2年清理一次,清理结果向社会公布。根据要求,对现行规章和规范性文件进行一次全面清理,确保在规定时间内完成清理工作任务。落实规范性文件有效期制度,对已不符合法律法规规章规定或不适应经济社会发展要求的规范性文件,及时予以修改或废止。清理后继续有效或者废止、失效的规范性文件目录,应当向社会公布。探索建立公众参与规章和规范性文件清理工作长效机制。实行规章规范性文件目录和文本动态化、信息化管理,各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。

  四、推进行政决策科学化民主化法治化

  (十六)健全依法决策机制。完善重大行政决策程序制度,强化决策法定程序的刚性约束。制定重大行政决策程序操作规则,推行重大行政决策目录管理、流程监控、立卷归档和卷宗评查制度,规范重大行政决策事项的提出、确定、调整、公布、备案等环节,推进重大行政决策草案和重大行政决策听证、论证、评估、审查报告格式化,实现节点管理、流程控制、规范运行。完善集体讨论决定程序制度,对集体讨论情况和决定进行如实记录、完整存档。建立完善重大行政决策报告报备制度,政府重大行政决策出台前向本级人大常委会报告,出台后向上一级政府报备。建立完善重大行政决策听取政协意见制度,事关经济社会发展全局和群众切身利益的重大行政决策事项,要认真听取政协意见。

  (十七)增强公众参与实效。出台公众参与重大行政决策程序操作规则,建立健全公众参与平台,对事关经济社会发展全局和群众切身利益的重大行政决策事项,应当广泛听取意见,与利害关系人充分沟通,并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见;对社会关注度高的重大行政决策事项,应及时公开信息、解释说明,并广泛征求意见,及时反馈意见采纳情况和理由。实行重大行政决策预公开制度,涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目,除依法应当保密的外,决策草案和依据在决策前应向社会公布,广泛听取公众意见。建立利害关系人、公众、专家、媒体等列席政府有关会议的制度,增强决策透明度。完善重大行政决策听证制度,对听证主体、范围、步骤和听证代表遴选、听证意见反馈等进行规范,增强听证的民主性、公开性、公正性、科学性。推行文化教育、医疗卫生、食品安全、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

  (十八)提升专家论证和风险评估质量。对专业性、技术性较强的决策事项,应组织专家、专业机构进行必要性、可行性和科学性论证。制定专家参与论证重大行政决策程序操作规则,明确专家论证重大行政决策事项清单,确定选择论证专家的原则和标准,保障专家独立开展工作。逐步实行专家信息和论证意见公开制度,推行重大行政决策第三方评估论证机制。制定重大行政决策风险评估程序操作规则,建立健全部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的风险评估机制,对重大行政决策草案进行社会稳定、环境和经济等方面的风险评估,未经风险评估的一律不得作出决策。

  (十九)建立合法性审查机制。制定重大行政决策合法性审查程序操作规则,推行合法性审查法律意见书制度。未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。

  积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的政府法律顾问队伍,完善政府法律顾问工作规则和相关配套制度,设立法律顾问工作专项经费,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥作用。县级以上地方人民政府根据有关规定设立公职律师,乡镇、街道办事处根据需要设立政府法律顾问、公职律师。县级以上地方人民政府有关部门可以采取政府购买服务的方式,聘请一定数量的法律专业人士作为法律助理。在国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度,推动事业单位建立法律顾问制度。

  (二十)严格决策责任追究。制定重大行政决策监督管理办法,决策机关对重大行政决策执行情况进行跟踪检查,监督机关加强监督。落实重大行政决策后评估制度,制定重大行政决策后评估规则,跟踪决策执行情况、实施效果和社会影响,根据实际需要进行重大行政决策后评估。推行重大行政决策第三方评估。根据国家制度安排,落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制,对违规决策造成严重失误、依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员、相关责任人员的党纪政纪和法律责任。

  五、坚持严格规范公正文明执法

  (二十一)改革行政执法体制。整合政府部门内部和部门间相同相近的执法职能和资源,归并执法队伍。由基层监管的事项,除法律法规规定外,省政府部门原则上不设具有独立法人资格的执法队伍。大幅减少市、县两级政府执法队伍种类。合理划分不同层级部门的行政执法职责权限、执法力量配置,减少执法层次,实现执法重心和力量同步下移。在市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务和网络监管等领域,以及开发区、县级镇域、风景名胜区等区域,推进综合执法,相对集中行政处罚权。县(市)在市场监管、城市管理、农业、交通运输、文化旅游等领域整合组建5-7支执法队伍。按照中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革和深化文化市场综合执法改革等部署,做好集中行使行政处罚权领域的综合执法工作,继续推进县(市)城市管理领域相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸。加强城市管理、文化市场等领域综合执法机构和队伍建设,提高执法服务水平。健全行政执法和刑事司法衔接机制,落实联席会议制度,完善案件移送标准、程序和证据规则,建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,建设全省统一的行政执法和刑事司法衔接信息共享平台。

  (二十二)完善行政执法程序。贯彻落实行政执法程序规范,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。选择工作基础较好的地区和部门,开展执法全过程记录制度、行政裁量权基准制度等试点,规范行政执法程序。完善行政执法权限协调机制,及时解决执法机关之间的权限争议。严格执行重大行政执法决定法制审核制度,从事审核工作的人员,应当按照国家统一法律职业资格制度的规定,依法取得职业资格。

  (二十三)创新行政执法方式。推行行政执法公示制度,各级政府要根据各自的事权和职能,按照突出重点、依法有序、准确便民和“谁产生、谁公示、谁负责”的原则,结合行政许可和行政处罚等信用信息公示工作,推动执法部门公开职责权限、执法依据、裁量基准、执法流程、执法结果、救济途径等,促进执法公平公正。加快推进行政执法信息化,强化科技、装备在行政执法中的应用,完善网上执法办案及信息查询系统等载体,按照电子政务协调发展的要求,建立统一的行政执法信息平台,做好与本级行政权力网上公开透明运行平台、公共信用信息系统、“两法衔接”信息共享平台等的衔接融合工作,实现信息有效共享,提升行政效能和依法行政水平。全面推行行政指导,推广运用说服教育、劝导示范、行政奖励等非强制性手段。

  (二十四)落实行政执法责任制。按照权责一致的原则,逐一厘清与行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等行政执法权力相对应的责任事项,明确责任主体,确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任,健全问责机制。重点围绕提升行政执法社会满意度,创新行政执法外部评议方式,健全公众参与评价行政执法工作机制,发挥特邀行政执法监督员的作用。根据需要选择一批企业和乡村作为行政执法监督基层联系点,开展行政执法效果评估。加强执法监督,建立完善统一的行政执法监督网络平台,建立健全投诉举报、情况通报等制度,针对社会热点难点问题,有计划有步骤地开展行政执法监督检查活动。

  (二十五)健全行政执法人员管理制度。全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。各地各部门要结合行政执法证件管理工作,全面清理规范行政执法人员,健全纪律约束机制,加强职业道德教育,提高执法人员素质。推行行政执法人员平时考核制度,科学合理设计考核指标体系,考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理,按照国家和省有关规定,重点在公安、城市管理等现有执法辅助人员较多的部门开展清理规范工作,明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序、承担责任等。

  (二十六)加强行政执法保障。各级党政机关和领导干部要强化法治思维,支持行政执法机关依法公正行使职权,不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服部门利益和地方保护主义,推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为,坚决依纪依法处理。行政机关履行执法职责所需经费,由各级人民政府纳入本级财政预算,保证执法经费足额拨付。进一步改善执法条件,合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。涉及行政执法体制改革或行政管理体制调整,需相应改变财政保障关系的,要及时足额保证执法经费,落实执法装备配备。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁下达或变相下达罚没指标,严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或变相挂钩,防止和克服执法工作中的利益驱动,惩治执法腐败行为。

  六、强化行政权力制约监督

  (二十七)健全行政权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人,坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,完善各方面监督制度,确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。起草地方性法规、政府规章和规范性文件,要认真开展廉洁性审查,有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求。认真执行《江苏省行政程序规定》,严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限,确保行政权力运行合法化规范化。发挥政府诚信建设示范作用,加快政府守信践诺机制建设,建立完善承诺事项的实施、督办、报告、公开回应等机制,将守信践诺列入政府工作满意度调查范围,切实提升政府公信力。加强公务员诚信管理,建立公务员诚信档案,依法依规将公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案,将公务员信用记录作为干部考核、任用、奖惩的重要依据。

  (二十八)自觉接受党内监督、人大监督、民主监督和司法监督。建立行政监督联席会议制度,完善立体化监督体系,切实把权力关进制度的笼子。坚持党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,切实履行政府及其部门党组(党委)的主体责任和主要负责人的第一责任人责任,严格落实党风廉政建设责任制。认真执行向本级人大及其常委会报告工作和接受询问质询制度、报备规章制度。认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见,及时办理人大代表建议和政协委员提案,建议提案按时办复率达100%,政府规章、规范性文件报备率达100%。健全知情明政机制,政府相关部门定期向政协通报有关情况,为政协委员履职提供便利、创造条件。支持人民法院依法受理行政案件,尊重并执行人民法院生效判决,及时纠正违法行政行为。认真处理人民法院司法建议,推进合法行政、合理行政。健全行政机关依法出庭应诉制度,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。积极配合检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督,认真落实涉及公民人身、财产权益行政强制措施法律监督和行政违法行为监督纠正制度要求。

  (二十九)实施行政监督和审计监督。完善政府内部层级监督,改进上级行政机关对下级行政机关的监督,建立健全常态化、长效化的监督制度。加强对政府内部权力的制约,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位,实行分事行权、分岗设权、分级授权并定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。各级监察机关要切实履行监督责任,确保廉政建设各项任务落实到位。严格执行廉洁自律准则和纪律处分条例,建立健全行政问责配套制度体系,进一步完善纠错问责机制和程序,增强行政问责的针对性实效性,切实把行政不作为、失职渎职、滥用职权和严重损害群众利益的行为作为问责重点,做到有错必纠、有责必问。完善审计监督制度,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,建立与治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制,实现公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

  (三十)完善社会监督和舆论监督机制。建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度,畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道,方便群众投诉举报、反映问题,依法及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用,加强与互联网等新兴媒体的互动,重视运用和规范网络监督,建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制,推动网络监督规范化、法治化。

  (三十一)推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。加大重点领域和关键环节的政府信息公开力度,重点推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。坚持改革创新,注重精细化、可操作性,务求公开实效。推进政务公开信息化,完善例行发布、应急发布、政策解读、热点回应等机制,做好对热点敏感问题的舆论引导,及时回应群众关切。深入推进行政权力网上公开透明运行,逐步将重大行政决策事项和人财物管理等内部事项纳入网上运行系统,逐步将网上运行系统向乡镇(街道)、村(社区)延伸。依法积极稳妥实行政务公开负面清单制度,推动政务公开内容覆盖权力运行全流程和政务服务全过程,全面提升政务公开制度化、标准化和信息化水平。

  七、依法有效化解社会矛盾纠纷

  (三十二)健全依法化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,自觉运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题。建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道,引导支持公民、法人和其他组织依法表达诉求、维护权益、解决纠纷。坚持重大决策社会稳定风险评估制度,完善社会矛盾源头预防和调处化解综合机制,及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息,加强群体性、突发性事件预警监测,切实提高对社会热点、敏感问题的预知、研判、预防和处理能力。进一步健全矛盾纠纷信息网络,完善信息收集、报送分析和矛盾纠纷信息反馈机制,从源头上预防和减少矛盾纠纷发生。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化矛盾纠纷解决机制,健全行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。

  (三十三)加强行政复议。改革行政复议体制,深化行政复议委员会改革试点,逐步在县级以上人民政府设立行政复议委员会,有效整合、合理使用行政复议资源。畅通行政复议渠道,简化行政复议申请手续,依托现有政务服务平台或人民群众来访接待中心设立统一的行政复议受理窗口,有条件的乡镇(街道)配备兼职行政复议工作联络员。健全行政复议案件审理机制,综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等方式办理复议案件,增强行政复议权威性、透明度和公信力。加大行政复议公开听证审理力度,严格执行《江苏省行政复议听证办法》,积极推行行政机关负责人参加行政复议案件听证制度。行政复议被申请人严格按照法律规定期限答复,认真落实行政复议意见书、建议书,依法严格执行生效的行政复议决定。推行行政复议决定书网上公开制度。加强行政复议能力建设,推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应,保证一般案件至少有2人承办、重大复杂案件有3人承办。落实行政复议办案场所、办案用车、办案装备等保障措施,行政复议经费列入本级财政预算。深入推进行政复议工作规范化建设,实现全省行政复议规范化建设合格单位达标率100%。加强行政复议信息化建设,行政复议和行政应诉案件统一纳入全省行政复议和行政应诉办案系统。

  (三十四)完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。建立政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。制定行政调解规则,明确行政调解范围,完善行政调解机制,规范行政调解程序。推动各级行政机关充分运用行政调解方式处理征地拆迁、环境保护、食品安全、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理等类型的矛盾纠纷。健全行政裁决制度,强化行政机关依法解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能,保障行政裁决决定的有效执行和当事人自觉履行生效的行政裁决。完善仲裁制度,加强仲裁规范化、标准化建设,建立完备、科学的仲裁保障和监督体制,保障仲裁依法独立进行,公平合理解决纠纷。完善仲裁与诉讼有效衔接机制,切实解决仲裁保全和执行难问题。严格落实仲裁员信息披露、回避、职业惩戒和责任追究制度,加快推行仲裁员准入和退出管理机制。稳步推进仲裁机构改革,建立与国际接轨、与市场经济相适应的现代化治理架构。

  (三十五)重视人民调解工作。贯彻落实《中华人民共和国人民调解法》和《江苏省人民调解条例》,大力发展人民调解组织,实现居委会、村委会人民调解组织全覆盖,在企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织中推进人民调解组织建设。促进员工在200人以上的规模企业建立调解组织,依法调处涉及劳务关系、工资奖金、权益保障等纠纷。在学校、医院等单位设立调解组织,积极预防调处校园纠纷、医患纠纷。在各类行业协会和专业性社团组织建立调解组织,有效调处本行业本专业内部矛盾纠纷。加强人民调解工作制度化建设,建立健全各项调解工作制度,明确工作范围,细化工作流程,规范工作程序。加强对人民调解的指导支持,依法确认人民调解协议的法律效力。做好人民调解员选任工作,努力建设一支年龄和知识结构合理、专兼职相结合的人民调解员队伍。实行人民调解员定期培训制度,不断提高人民调解员的政治素质、业务能力和调解技巧。

  (三十六)改革信访工作制度。把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序能够得到合理合法的结果。全面推行“阳光信访”,县级以上人民政府全面建立网上受理信访平台,推行信访办理流程、办理结果网上实时查询、跟踪、督办、评价。全面落实依法逐级走访制度,强化属地责任,积极引导群众以理性合法的方式逐级表达诉求。完善及时就地解决群众合理诉求机制,重视和规范初信初访办理,让信访问题在基层得到及时就地化解。严格实行诉访分离,推进通过法定途径分类处理信访投诉请求,对依法应当通过复议、诉讼、仲裁等法定途径解决的事项及时引导群众通过法定途径解决,完善涉法涉诉信访依法终结制度。依法处理信访活动中的违法犯罪行为,依法规范信访秩序。

  八、落实法治政府建设保障措施

  (三十七)加强组织领导。坚持党总揽全局、协调各方,发挥各级党委领导核心作用,把党的领导贯彻到法治政府建设各方面,引领法治政府、法治市场、法治社会一体化建设。各级政府要在党委统一领导下,谋划和落实好法治政府建设各项任务,主动向党委报告法治政府建设中的重大问题,及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。完善由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制,将法治政府建设纳入经济社会发展、全面深化改革总体规划和年度工作计划,定期听取依法行政和法治政府建设汇报。党政主要负责人要履行推进法治政府建设第一责任人职责,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。制定贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》具体工作方案,细化指标、分解任务、完善措施、落实责任。每年2月10日前,各级政府向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况,政府部门向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况,报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。

  (三十八)提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。各级政府及其部门每年至少举办一期领导干部法治专题培训班,各级政府及其部门领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座或其他形式的学法活动。完善领导干部任前法律知识考试制度,加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试,将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考,促进政府及其部门负责人严格履行法治建设职责。把宪法法律列为各级党校、行政学院的干部教育必修课,建立健全领导干部和公务员长效学法机制,通过党委(党组)中心组学习、集中培训、法治讲座、网上学法等多种形式,推动政府工作人员强化法治意识、系统掌握法律知识。优化公务员录用考试测查内容,增加公务员录用考试中法律知识的比重,加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度,培训情况统一纳入公务员管理,作为考核、奖励、晋升的重要依据。强化行政执法人员的培训和考试,通过以案释法、案例分析、技能竞赛等形式提高行政执法人员法律知识培训质量,法律知识培训时间每年不少于15天。完善领导干部选拔任用制度,树立重视法治素养和法治能力的用人导向,把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容,把严守党纪、恪守国法的好干部用起来。在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。完善惩戒机制,落实责任追究制度,对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改,问题严重或违法违纪的,依法依纪严肃处理。

  (三十九)强化考核评价和督促检查。各地要把法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系,把领导干部学法用法、执法守法情况纳入德、能、勤、绩、廉的考核内容,进一步完善干部考核评价体系。完善依法行政工作激励机制,制定法治政府建设考核评价办法,建立依法行政档案制度,完善绩效管理评价体系,充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。各级政府及其部门党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律,坚决查处执法犯法、违法用权等行为。建立健全监督检查制度,加强对法治政府建设进展情况的督促检查,结合法治政府建设年度重点工作,开展定期检查和专项督查,对工作不力、问题较多的要及时约谈、责令整改、通报批评。在政府及其部门中推进学习型、服务型、创新型、法治型党组织建设,在市县政府中开展建设法治政府示范创建活动,在政府部门中深化依法行政示范点建设工作,大力培育依法行政和法治政府建设先进典型,充分发挥先进典型的示范带动作用。

  (四十)注重政府法制机构和队伍建设。加强政府及其部门法制机构规范化建设,完善政府法制机构职能和架构,保证法制机构设置、编制和人员结构与其新形势新任务相适应,切实发挥法制机构在推进依法行政中的参谋助手和法律顾问作用。采取内部调剂、购买服务等方式,重点加强县(市、区)等基层法制机构建设,使人员配备与承担的职责任务相匹配。根据承担职责任务情况,乡镇政府和街道办事处配备专兼职法制工作人员,经济发达镇等有条件的镇明确相关机构承担法制工作职责。建立符合政府法制工作人员职业特点的管理制度,逐步推进政府立法、执法监督、行政复议队伍专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。落实法制机构人员培训考试制度,对新录用、调入、交流到法制机构的人员组织专门的法律知识、业务知识培训考试。加大对法制干部的培养、使用和交流力度,重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。推动政府法制干部根据国家要求取得公职律师身份,新录用政府法制机构专业岗位人员应当具备国家统一法律职业资格。

  (四十一)开展理论研究和法治宣传引导。坚持从法治政府建设实际出发,围绕法治政府建设中的新情况新问题,开展事关法治政府建设全局性、战略性、前沿性的课题研究。扩大与省内外高等院校、科研机构的交流合作,借助外部科研力量提升研究水平。完善依法行政新闻发布会制度,加强政府及其部门网站、政务微博、微信及有关刊物对依法行政信息的宣传。加大宪法宣传教育力度,认真组织开展12月4日国家宪法日和12月份法治宣传月活动。落实“谁执法谁普法”的普法责任制,扎实推进法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业,加强法治文化建设。借助报刊、广播、电视、网络等媒体力量和优势,加大法治政府建设宣传力度,正确引导舆论、凝聚社会共识,营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好氛围。

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编辑:邓晓琦

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