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深化国有企业改革坚定市场经济方向

新华报业网-新华日报   2015-10-09 12:37:41
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  智库出品关注国企改革①

 
蒋伏心

  

  国有企业改革是我国经济体制改革的重要组成部分,其意义不仅在于企业改革本身,还在于其对经济体制整体改革的示范作用。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》),是新一轮深化国有企业改革的纲领性文件。落实文件精神深化国有企业改革,需要在坚定方向和科学实施两个方面统一认识,形成让文件精神落地的具体措施。

  《指导意见》指出,坚持社会主义市场经济改革方向,“这是深化国有企业改革必须遵循的基本规律”。在国有企业改革过程中坚持社会主义市场经济的改革方向,其基本含义至少有下述四点:首先,政府与市场关系在国有企业改革的过程中,体现为政企关系、政资关系,继续深化政企分离、政资分离是深化国企改革方向,也是重点和难点。其次,坚持市场经济的改革方向,是要“使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”。再次,经济体制改革要建立严格的市场秩序,实现平等竞争。最后,坚持市场经济的改革方向,就是要使国有企业的发展遵循市场经济规律和企业发展规律。

  国有企业改革的基本方向确定后,《指导意见》提出的下述重点方面,需要在准确理解的基础上进行科学实施。

  1.关于分类推进国有企业改革。《指导意见》将国有企业总体上分为商业类和公益类。“商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作”,即完全按照市场的原则运行。“公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”,但也要“引入市场机制,提高公共服务效率和能力”。

  在商业类企业中,又分为充分竞争领域的企业和处于自然垄断、前瞻性战略性领域的企业。前者完全按现代企业制度的要求,股权结构可以多元化,并不一定要求国家绝对控股和相对控股。后者因其市场失灵、需要参与国际竞争等原因,“要保持国有资本控股地位”,但其中的竞争性环节要放开,以“促进公共资源配置市场化”。即便是公益类国有企业,也要通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,引入市场机制和鼓励非国有企业参与。

  由上可见,无论国有企业属于何类别,都要与市场相融合,这是与国有企业改革方向相一致的。

  2.关于国有企业领导人员分类分层管理。国有企业改革的关键问题之一是领导人问题。在既往的体制中,政府向国有企业派出领导和在企业内部实行行政职级制,淡化了企业的市场取向性。有公务员身份或级别的管理人员,必然要一只眼睛盯着市场、一只眼睛盯着政府,这是国有企业政企难分的重要原因。实施国有企业领导人员分类分层管理,是一种“淡行政化”取向的改革,是将国有企业“国有资产代表”和“企业家”进行科学分类的有益尝试。作为国有企业,由政府派出代表进入企业参与企业管理应该是理所当然的。

  但是,第一,政府派出的、有公务人员身份的人数要少而精。在国有全资或控股企业中,安排董事长、党委书记和监事会主席等关键职位即可,在参股企业中则安排董事职位。对他们来说,进入国企不是市场选择的结果,在国有企业工作本质上是公务人员的职务行为,应与企业家市场定价方式和水平有区别。但考虑企业工作的特殊性,可采取基本年薪、绩效年薪和任期激励收入的方式,以激励其工作的积极性。

  第二,除极少数关键岗位的国企领导由上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限实行“选派”外,在国企普遍实施“职业经理人制度”。原有享受行政职级的管理人员,一律转为由企业委任或聘用,由董事会与其签订聘用契约,按照职业经理人市场定价和企业绩效确定其收入,以达到约束与激励相对称。以此,最大程度切断与行政系统的联系。

  3.关于从管企业为主向以管资本为主的转变。政府直接管理国有企业的弊端已无需论证,但是,如何管资本才是科学和有效的,还需要进行实践探索。理论上讲政府“选派”到国有企业的董事长或党委书记,就是代表政府对企业资本进行管理的,只要他们具备专业知识和认真负责,就可以保证国有资本的安全性和收益性。在此基础上,企业由企业家或职业经理人按照市场规律实施运行,这就实现了管资本与管企业分离,实现了政府从管企业到管资本的转变。但是,这样做的问题是,不利于以国家或省为单位进行国有资本的重组。一个解决的办法是,成立国有资本运营公司,在取得国家和地方政府授权后,通过开展资本整合,优化国有资本布局结构。但是,国有资产运行公司不宜定位为国有企业的上级,两者之间不是行政隶属关系,而是授权的国有资本使用者与国有资本运行者的关系,两者均为国家负责。

  政府从管企业转变为管资本,除有利于国有企业保值增值职能外,更有利于促进国有资本的合理流动,实现资源的优化配置。理论上讲,建立国有企业的目标不是为了盈利,而是为了纠正市场失灵和更好地达到国家或地方的战略目标。因此,即便是盈利的国有企业尤其是处于充分竞争领域的国有企业,如果国家或地方有更重要的战略任务,也可以且应该从该企业中部分或全部退出,“使变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。

  4.关于推进国有企业混合所有制改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。推进国有企业混合所有制改革,是为了建立更为扎实的市场经济基础,更好地实现国家的战略目标。

  但是,国企混合所有制改革,作为产权关系的重建,不应是政治任务,更不应是限期完成的任务。改革一定要建立在符合社会主义市场经济规律的基础上,建立在符合企业发展规律基础上,建立在法制的基础上。国有企业是否需要建立包括非国有、非公有、甚至外资在内的混合所有制,要有判断的标准和必要的论证程序,其过程应该是公开透明、有严密监管的,特别重要的是,过程中的每一个环节都应该是有人承担责任的。为了杜绝非国有资本进入的担心,鼓励更多的资本参与国企混合所有制改革,要有对小股东的特别保护条款和退出机制。蒋伏心

  (作者为南京师范大学商学院院长)

编辑:王高峰  
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